Justiça paulista afasta exigência de ISS para conclusão da DTCO e emissão do Habite-se
A obtenção do Certificado de Conclusão de Obra (Habite-se) no Município de São Paulo sempre esteve atravessada por uma controvérsia tributária. Durante anos, a Administração municipal condicionou a expedição do documento à quitação do ISS incidente sobre a construção civil, frequentemente calculado a partir da chamada pauta mínima de valores por metro quadrado, prevista no artigo 14, § 3º, da Lei Municipal nº 13.701/2003, em detrimento do preço efetivo dos serviços documentado em notas fiscais. O Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) consolidou entendimento contrário a essa prática, com fundamento nas Súmulas 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal, que vedam meios indiretos de cobrança de tributos, e no artigo 148 do Código Tributário Nacional (CTN), que somente admite o arbitramento da base de cálculo mediante processo regular, quando as declarações do contribuinte forem omissas ou não merecerem fé.
A Lei Municipal nº 18.270/2025 e a Instrução Normativa SF/SUREM nº 15/2025 redesenharam a Declaração Tributária de Conclusão de Obra (DTCO). Segundo o próprio Município, a quitação do ISS teria deixado de ser requisito do Habite-se e foi substituída pela apresentação do Certificado de Declaração do ISS. No novo sistema, porém, depois de processada a declaração, a plataforma exibe um “valor de referência” calculado pela pauta fiscal e exige do proprietário uma escolha: a autorregularização, que significa reconhecer a diferença apurada, com efeito de confissão de dívida; ou a ratificação dos valores declarados, acompanhada de advertência sobre a possibilidade de arbitramento e de multa de 50%. Enquanto a escolha não é feita, a declaração permanece na situação “Aguardando sujeito passivo – Opção”, o certificado não é emitido e o Habite-se fica paralisado.
Foi esse mecanismo que a 5ª Vara de Fazenda Pública do Foro Central da Comarca de São Paulo examinou em decisão proferida em 9 de novembro de 2026, em caso patrocinado pelo Eichenberg, Lobato, Abreu & Advogados Associados em favor de empresa do setor imobiliário. O título executivo foi firmado em Mandado de Segurança que tramitou na mesma Vara. A sentença concedeu a segurança para assegurar a emissão do Habite-se independentemente da comprovação de pagamento de ISS e para reconhecer o direito de a empresa não ser exigida de diferenças apuradas por pauta mínima no momento da DTCO sem prévio processo administrativo, ressalvado o arbitramento regular, com contraditório e ampla defesa. A 14ª Câmara de Direito Público do TJSP confirmou a sentença por unanimidade, e o acórdão transitou em julgado.
Apesar do título judicial, a empresa deparou-se com a nova interface. As notas fiscais de serviços tomados, que somavam cerca de R$ 1,2 milhão, haviam sido integralmente recepcionadas pelo sistema; ainda assim, a plataforma apontava suposta insuficiência de mais de R$ 314 mil e mantinha o procedimento travado à espera da “opção”. Para a contribuinte, tratava-se da mesma coerção já reconhecida como ilegal, agora sob roupagem tecnológica. O Município sustentou que não houve lançamento, que o valor tinha natureza meramente informativa e que a ratificação liberaria o certificado imediatamente, de modo que a demora seria imputável à própria empresa. Acrescentou que a DTCO é obrigação acessória legítima, necessária à atualização do Cadastro Imobiliário Fiscal e ao lançamento do IPTU.
A decisão começou por delimitar o alcance do título executivo. Segundo o juízo, a ordem judicial vedou duas condutas: a subordinação da licença edilícia à quitação de tributos e o lançamento unilateral de crédito tributário com base exclusivamente em pauta fiscal genérica. O título não conferiu imunidade fiscal nem dispensou a contribuinte das obrigações acessórias. A partir da distinção entre obrigação principal e acessória do artigo 113 do CTN, o juízo reconheceu a DTCO como dever instrumental legítimo, com função cadastral própria, e por isso não acolheu o pedido de pura e simples dispensa da declaração.
O ponto central, porém, foi outro. A contribuinte já havia preenchido os dados do imóvel e anexado toda a documentação fiscal, de modo que a controvérsia se restringia à sistemática eletrônica de finalização da declaração. A decisão reconheceu que, apesar do argumento de que o valor seria apenas informativo, a estrutura da plataforma atual cria um embaraço procedimental oblíquo, pois condiciona a liberação do documento necessário ao licenciamento urbanístico à submissão do contribuinte a uma interface construída a partir da pauta fiscal. Nos termos da decisão, a retenção da análise da conclusão da obra com base em pendências, opções ou divergências de índole estritamente tributária constitui meio gravoso e desproporcional de cobrança. Como reforço, o juízo invocou precedente da 8ª Câmara de Direito Público do TJSP (Apelação/Remessa Necessária nº 1046200-15.2025.8.26.0053) que afastou o condicionamento do Habite-se à DTCO e à quitação do ISS.
Com fundamento no artigo 536 do Código de Processo Civil, a decisão determinou ao Município:
promover, em 15 dias úteis, o encerramento cadastral da DTCO e disponibilizar o Certificado de Declaração do ISS com base nas informações e notas fiscais efetivamente apresentadas, independentemente de aceite de valores apurados por pauta fiscal ou de recolhimento prévio;
viabilizar, concomitantemente, o processamento do pedido de Habite-se perante o órgão urbanístico, subordinando sua expedição apenas aos requisitos técnico-edilícios, urbanísticos e de segurança da edificação, sem condicionamento a pendências, opções declaratórias ou créditos de ISS;
resguardar à Fazenda municipal a prerrogativa de fiscalizar e, se for o caso, arbitrar eventual saldo do imposto, desde que por procedimento administrativo individualizado, motivado e com contraditório e ampla defesa, na forma do artigo 148 do CTN.
A decisão tem relevância que ultrapassa o caso concreto. Em primeiro lugar, o juízo examinou o efeito prático do mecanismo, e não o rótulo que a Administração lhe atribui: a ausência de lançamento e a qualificação do valor como “informativo” não afastam a coerção quando uma etapa obrigatória do sistema condiciona o ato urbanístico a uma manifestação sobre valor tributário calculado pelo Fisco. Em segundo lugar, a decisão separa o dever de declarar, que é legítimo e se cumpre com a prestação das informações e a entrega dos documentos fiscais, do dever de se posicionar sobre a pauta, que não pode funcionar como condição para o Habite-se. Em terceiro lugar, o poder de fiscalização permanece íntegro, mas deve ser exercido pela via própria do artigo 148 do CTN, e não por meio da arquitetura do sistema eletrônico. Ganha relevo, nesse ponto, a ideia de que o desenho das plataformas digitais da administração tributária também se sujeita ao controle de legalidade e de proporcionalidade.
O entendimento pode favorecer outras incorporadoras e construtoras que enfrentam a mesma situação. A sistemática examinada não é peculiar ao caso: decorre do modelo geral instituído pela Lei nº 18.270/2025 e pela IN SF/SUREM nº 15/2025, aplicável a todas as obras concluídas na capital paulista. Empresas cujas declarações permanecem paralisadas na etapa de “opção”, ou que se veem compelidas a escolher entre confessar diferenças calculadas por pauta e ratificar seus valores sob advertência de arbitramento e multa, encontram na decisão um precedente relevante para pleitear, inclusive por mandado de segurança, o encerramento da DTCO com base nas notas fiscais apresentadas e o prosseguimento do licenciamento urbanístico sem condicionantes tributárias. O mesmo raciocínio pode ser invocado por quem já obteve decisão favorável contra a exigência de quitação do ISS e passou a enfrentar o novo mecanismo na fase de cumprimento.
A decisão deve, contudo, ser lida com cautela. Trata-se de pronunciamento de primeiro grau, com efeitos restritos às partes e sujeito a recurso. Há precedentes do TJSP que, embora vedem o condicionamento do Habite-se ao pagamento do ISS, admitem a exigência da DTCO como obrigação acessória autônoma, e a aplicação desse entendimento ao novo regime da Lei nº 18.270/2025 ainda não está pacificada. Para incorporadoras e construtoras, recomenda-se documentar com rigor a totalidade dos serviços empregados na obra (notas fiscais, contratos, medições e eventual mão de obra própria), registrar as telas e mensagens exibidas pelo sistema, não optar pela autorregularização sem análise prévia, dada sua natureza de confissão de dívida, e avaliar, antes do encerramento da obra, a conveniência de medida judicial preventiva. Convém também preparar-se para eventual fiscalização posterior dentro do prazo decadencial.
Atenta aos desdobramentos do tema na jurisprudência paulista e às transformações do regime da DTCO, a equipe do Eichenberg, Lobato, Abreu & Advogados Associados acompanha continuamente o contencioso tributário municipal, auxiliando incorporadoras, construtoras e investidores do setor imobiliário na estruturação documental de suas obras, na análise de exigências fiscais e no resguardo de seus direitos.
Gabriel Abujamra Nascimento
Luis Felipe Félix
