A nova DTCO e a manutenção disfarçada da cobrança ilegal de ISS na Construção Civil

No âmbito da construção civil, no Município de São Paulo, há muito tempo se consolidou uma prática administrativa que vem gerando relevantes distorções na apuração do ISS: a utilização da chamada pauta fiscal mínima de valores como critério substitutivo da base de cálculo do imposto.

Em termos simples, a pauta fiscal consiste na fixação, pela própria Administração, de um valor estimado de custo de mão de obra por metro quadrado de construção, o qual passa a ser utilizado como referência para apuração do tributo, independentemente dos valores efetivamente praticados pelo contribuinte.

Na prática, isso significa que, mesmo quando a incorporadora ou construtora apresenta toda a documentação fiscal da obra — com notas fiscais regularmente emitidas e imposto integralmente recolhido com base no preço real dos serviços — o Município desconsidera esses elementos e promove a apuração do ISS com base em parâmetros genéricos previamente estabelecidos.

O resultado é conhecido pelo setor: a exigência de um suposto “ISS complementar”, calculado de forma unilateral, sem qualquer procedimento fiscal prévio e sem demonstração concreta de omissão, fraude ou inconsistência.

Durante anos, a Prefeitura condicionou a emissão do Habite-se — ato administrativo essencial à conclusão do empreendimento — à comprovação da quitação desse ISS arbitrado.

Criava-se, assim, um cenário no qual o contribuinte se via diante de uma escolha extremamente onerosa: ou recolhia valores frequentemente indevidos para viabilizar a conclusão formal da obra, ou suportava os impactos econômicos e operacionais decorrentes da impossibilidade de obtenção do documento.

Esse modelo foi reiteradamente questionado no Poder Judiciário, que passou a reconhecer, de forma consistente, duas ilegalidades centrais: i. a impossibilidade de utilização automática da pauta fiscal como base de cálculo do ISS; ii. a vedação ao uso do Habite-se como instrumento de cobrança indireta de tributos. Diante da consolidação desse entendimento judicial, o Município promoveu uma relevante alteração normativa, culminando na reformulação do sistema da Declaração Tributária de Conclusão de Obra (DTCO), especialmente após a edição da Instrução Normativa SF/SUREM nº 15/2025.

A mudança, à primeira vista, pareceu significativa. A legislação passou a afastar a vinculação formal entre o pagamento do ISS e a emissão do Habite-se, e o novo sistema passou a permitir que o contribuinte declarasse os valores com base nas notas fiscais efetivamente emitidas.

No entanto, a análise prática do funcionamento da nova DTCO revela que a essência do problema aparentemente permaneceu inalterada.

O que se verifica é que o Município não abandonou a lógica da pauta fiscal, mas apenas alterou o momento e a forma de sua imposição.

No novo modelo, o contribuinte continua sendo colocado diante de uma situação de constrangimento, pois se adota os parâmetros da pauta fiscal, recolhe imediatamente o ISS arbitrado e, se declara os valores reais, com base nas notas fiscais, passa a assumir o risco concreto de fiscalização posterior, autuação, aplicação de multa e questionamentos sobre a própria regularidade da obra.

Dessa forma, temos o novo sistema de apuração de ISS da Prefeitura:

Ou seja, a coerção que antes era exercida de forma direta — no momento da emissão do Habite-se — passou a ser exercida de forma diferida, porém mais sofisticada e potencialmente mais gravosa.

O ato questionável, portanto, permanece o mesmo em sua essência: a imposição indireta da pauta fiscal como base de cálculo do ISS, independentemente da realidade econômica da obra.

A nova sistemática não apenas mantém o problema, como amplia seus efeitos. A DTCO deixou de ser uma obrigação meramente declaratória e passou a funcionar como um instrumento de validação fiscal, integrado a diversos sistemas da Administração. Com isso, a declaração do contribuinte pode desencadear automaticamente procedimentos de fiscalização e constituição de crédito tributário.

Além disso, elementos estritamente fiscais passaram a interferir na própria noção de conclusão da obra. Divergências entre valores declarados e parâmetros da Administração, ou até mesmo a emissão de notas fiscais após a data indicada na DTCO, podem ser utilizados como fundamento para questionamentos posteriores.

Na prática, isso cria um cenário de instabilidade jurídica permanente, no qual o contribuinte, mesmo após concluir a obra e cumprir as exigências urbanísticas, permanece exposto a riscos que podem impactar diretamente o empreendimento.

Foi justamente diante desse cenário que um empreendimento imobiliário, prestes a concluir sua obra, buscou tutela jurisdicional preventiva.

Assessorada pela equipe tributária de Eichenberg, Lobato, Abreu & Advogados Associados, uma incorporadora ajuizou Mandado de Segurança com o objetivo de afastar a aplicação da pauta fiscal, garantir a apuração do ISS com base nos valores efetivamente praticados e impedir a utilização da nova DTCO como instrumento de coerção fiscal.

A medida foi fundamentada na premissa de que a alteração do sistema não eliminou a ilegalidade, mas apenas a revestiu de nova forma operacional, mantendo intacto o ato coator — agora deslocado para momento posterior e estruturado sob uma lógica de fiscalização automatizada.

Por meio do deferimento da liminar, o Juízo acabou por assegurar o direito do contribuinte de não se submeter à sistemática da pauta fiscal mínima, bem como para afastar os efeitos coercitivos decorrentes da nova DTCO, especialmente no que se refere ao risco de autuações baseadas exclusivamente em parâmetros estimativos.

A decisão reconheceu, ainda que em sede inicial, a plausibilidade da tese de que o novo modelo instituído pela Administração não representa inovação substancial, mas sim a continuidade do mesmo mecanismo de arbitramento indevido, agora operacionalizado de forma mais sofisticada:

Trata-se de uma abordagem ainda incipiente no contencioso tributário, mas que se mostra extremamente promissora, sobretudo diante da necessidade de enfrentamento dessa nova modelagem administrativa.

A atuação nessa frente coloca a equipe como pioneira na construção dessa tese, abrindo caminho para que outras empresas do setor busquem a proteção de seus direitos antes da materialização de autuações e contingências fiscais relevantes.

A reformulação da DTCO não representou a superação das ilegalidades historicamente praticadas, mas sim sua adaptação a um novo ambiente tecnológico e normativo.

Nesse contexto, a atuação preventiva e estratégica se mostra essencial para garantir a segurança jurídica dos empreendimentos e evitar a imposição de encargos tributários indevidos.

A atuação nesse cenário exige leitura técnica apurada e abordagem preventiva. O escritório Eichenberg, Lobato, Abreu & Advogados Associados, por meio de sua equipe tributária, tem acompanhado de perto a evolução dessa matéria e se coloca à disposição das incorporadoras e construtoras para avaliar riscos, estruturar medidas judiciais e definir estratégias que assegurem a regularidade fiscal dos empreendimentos com segurança jurídica.